行政处罚追诉时效的把握与探究

关于行政处罚的对象及其追诉时效，在行政处罚法中有明确规定，似乎不应该成为一个论述的话题。但由于法律规范的抽象性和概括性原因，在现实生活中，由此产生的法律问题比比皆是，困扰着一线的司法工作人员。例如，违反城乡规划建设的违建工程的追诉时效起算点，是从违建工程完工之日起开始计算追诉时效，还是从违法事实消除之日起开始计算追诉时效？土地管理违法行为查处过程中，对于在永久性耕地上种植果树苗木等非粮食作物的违法行为，追诉时效又该从何起算？是从果树苗木栽种完毕开始计算？还是果树苗木只要长在地里，追诉时效就一直不开始计算？追诉的对象究竟是违法行为还是违法事实？这些问题实实在在地困扰着一线行政执法人员，包括诸多裁判者。

一、行政处罚的对象是行为人的行政违法行为

行政处罚法，作为调整行政法律关系的法律规范的重要组成部分，在社会管理秩序中，扮演着仗剑立威的守夜人角色。从法律规范功能上来看，它应当归于程序法，即对一切行政违法行为，应当按照行政处罚法的规定实施处罚。

我国行政处罚法第三条明确规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。 没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”该条规定对于行政处罚的对象规定的非常明确，针对的是 “公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为”。只是略微有些遗憾，在我国的外国人（包括非法逗留）实施了行政违法行为，行政处罚法却对其没有管辖权，因为外国人不是“公民”。希望下次的行政处罚法修订时能将本条规定的“公民”改为“自然人”，将外国人在我国的行政违法行为纳入行政处罚法的调整范围。

二、行政处罚的追诉时效

行政处罚法第二十九条第一款规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定除外”。行政处罚法第二十九条第二款规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。

前已述及，行政处罚是针对行政违法行为的行政责任追究，为了促使行政机关依法及时查处违法行为，尽早恢复被侵犯的行政法律关系或社会秩序，行政处罚法跟刑法、民法一样，确立了“追诉时效”制度，根据现行法律规定，行政违法行为的追诉期间有以下特征：第一，违法行为在二年内未被发现的，不再予追究。这里的“发现”，应当是被行政执法机关“发现”，包括行政执法机关自己发现、其他机关移送、违法行为被他人举报而被行政机关受理的；第二，对行为人实施了违法行为需给予行政处罚的,行政处罚的追诉期间为二年，该二年期间是连续计算不存在中止中断的规定；第三，该二年期间的起算点是从违法行为发生之日起开始计算，如果违法行为有连续或者继续状态的，则从违法行为终了之日起开始计算。其他法律对行政处罚的追诉时效另有规定的除外。

以上规定，从文义上理解没有任何歧义。但现实生活中，对于连续或者继续状态的违法行为，如何确定“行为终了之日”，却是纷争不断。这些纷争，不仅在行政管理相对人与行政机关之间大量存在，也在行政机关内部、行政执法人员之间存在，同样在行政审判时不同的法官个人也存在不同的理解。比如，某些违反城市规划的违法建筑，要对其依法进行查处，如何确定追诉期开始的时间？按法律条文的字面文义理解，对违法建筑的查处，应依法受到处罚的，是实施了违反城乡规划进行施工建设的人的违法行为。而建设工程的违法行为一般都是一个连续或者继续的过程，既然是一个过程，这个过程总有一个终了之时，那就是违法的项目工程建筑施工完毕或者竣工之时。按行政处罚法第二十九条的文义理解，就应该从违法建设工程竣工之日起开始计算追诉时效。

现实生活中，在城市建成区，特别是城市规划区域范围内，存在着大量违反城乡规划进行建设的违法建筑物。由于种种客观原因，这些违法建筑物，在建设施工期间未被行政机关发现，甚至大部分的违法建筑在竣工多年后都没被发现，当进行旧城改造或征地拆迁时，这些违法建筑才慢慢浮出水面。对此，应该如何正确把握追诉时效呢？如按行政处罚法第二十九条规定的文义理解，对这些违法建设行为，追诉的时间起点应该是违法建筑竣工之日。此类违法建设的违法行为，是一种积极的违法行为而非消极的不作为违法行为，积极的行为的外在表现是一种动态，当建筑物竣工后，这种动态就结束，即连续的违法行为终了。按照行政处罚法第二十九条明文规定的文义理解执行，将会有大量的违法建设行为人逃过行政处罚，从而获得巨额的非法利益。

同样类型的违法行为还有很多。比如，行为人在永久性基本农田上栽种果树苗木，违反土地管理法中禁止将永久性基本农田用于非粮食生产的规定。笔者认为，果树苗木一旦栽种完成，其积极的违法行为就终了，生长在农田里的果树苗木，是以一种违法事实的状态而存在，而不是违法行为本身的继续或持续。同理，违法建筑一旦完工竣工，违反城乡规划而进行建设施工的违法行为就已经终了，该积极的违法行为（过程）不再继续或持续。而持续客观存在的违法建筑物本身，是违法事实状态的延续，而非违法行为本身的持续或继续。这就是引发行政处罚法第二十九条规定适用争议的根本所在。

三、建议从立法上对行政处罚追诉时效予以完善

为了处理客观上大量存在的违法建设，住建部在2011年就违法建设竣工二年后才发现的该类问题如何处理，向全国人大常委会法制工作委员会予以请示。2012年2月13日全国人大法工委以法工办发〔2012〕20号文件回复，同意住建部关于“已竣工的违法建设”在没有消除对城市规划的影响，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。

尽管全国人大法工委对住建部的请示对此作了一个类似于“立法解释”的回复，但从法律效力上讲，其并不是全国人大的立法解释或立法活动，具体的司法活动中也不便于作为法律规范予以引用，且“违法行为”和“违法事实”，毕竟是既有密切联系又截然不同的两个法律概念，故建议在下一次行政处罚法的修订中予以完善，以免造成行政执法实践中的适用争议。

在现实的执法实践中（追诉时效方面），尽管执法部门按照全国人大法工委对住建部的回复，对违法建设行为进行查处时，在事实认定部分，只要违反城乡规划的建筑物、构筑物客观存在，不论其已经竣工多少年，即当初违法建设施工的行为过去了多少年，一律认定为违法行为处于持续状态，并按照实体法予以行政处罚。但行政管理相对人高举行政处罚法第二十九条的规定，对此予以抗辩，即违反城市规划的建设施工违法行为早就结束超过二年了，不应该在多年（有的十几年甚至更长）后再被施以行政处罚。这种“有理有据”的抗辩，让行政执法部门和司法审判机关都很尴尬。故，对行政处罚追诉时效的规定，有必要从源头上予以解决，完善行政处罚法关于违法行为追诉时效的规定。

2018年9月10日，全国人大常委会对外公布了《十三届全国人大常委会立法规划》。其中，修改《行政处罚法》被列为第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

2019年6月23日，由中国法学会行政法学研究会与《行政法学研究》杂志社共同主办的“行政处罚与《行政处罚法》修改”论坛在北京顺利举行，来自北京大学、清华大学、中国政法大学、中国社会科学院、中央党校行政学院、武汉大学等专家学者和全国人大法工委、司法部等部门的负责同志出席了本次论坛。

行政处罚法从1996年制定颁布以来，期间在2009年8月做过一次修订，2017年9月1日刚做过第二次修订，而全国人大却在2018年9月10日对外公布的《十三届全国人大常委会立法规划》中，决定再次对行政处罚法予以修订，如此看来，将可能会是对行政处罚法根据时代的进步做出相适应的较大修订，届时可能对行政处罚的种类及其设定、行政处罚法与地方立法的衔接、新增行政处罚的快处程序等宏观方面作出与时俱进的制度安排。

四、结语

笔者作为一线的法律工作者，更希望在下一次的法律修订中，从微观上，对容易引起争议的具体法律规范进一步明确，以便于司法实践中的实际操作应用。如本文探讨的行政违法行为的追诉时效问题，建议对行政处罚法第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定除外”；“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定基础上增加一款，作为第三款，拟定条文为：“违法行为终了但违法事实存续的，自违法事实状态消除二年后不再追究”。行政处罚法如能够如此修订，既是对这些年来一线执法经验的总结和升华，又切实解决了司法实践中对超过二年才发现的既成违法事实的法律适用争议。